De ‘Monitor gemeentelijk beleid cultuureducatie en cultuurparticipatie’ geeft beleidsmakers de kans om eigen beleid te spiegelen aan een landelijk beeld, van elkaar te leren, rollen beter op elkaar af te stemmen en, indien herhaald, trends in gemeentelijk beleid in kaart te brengen. In de monitor lees je onder meer:

• hoe gemeentelijke beleidsmedewerkers beleidskeuzes maken, hun rol invullen en samenwerken met organisaties en initiatieven voor cultuureducatie en actieve cultuurparticipatie.

• de vraagstukken en dilemma’s van gemeentelijke overheden in Nederland als het gaat om hun beleid voor cultuureducatie en actieve cultuurparticipatie.

Voor gemeenten zijn cultuureducatie en cultuurparticipatie (1) van belang voor inwoners. Cultuur is van publieke waarde voor de gemeenschap en gemeenten zien daarbij ook een rol voor zichzelf weggelegd. Zo heeft 95 procent van de gemeenten beleid voor cultuureducatie in het onderwijs en 89 procent beleid voor actieve cultuurparticipatie. Kijkend naar de verschillende rollen uit de overheidsparticipatietrap (van laag naar hoog; loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren en reguleren) kiest bijna geen enkele gemeente voor ‘loslaten’. De meeste gemeenten hebben hun beleid vastgelegd in een beleidsnota.

De publieke waarde die gemeenten toedichten aan cultuureducatie en cultuurparticipatie is heel divers. De meest genoemde doelstellingen van het cultuureducatiebeleid zijn bevorderen van cultuurdeelname, talent-, artistieke ontwikkeling en persoonlijke ontwikkeling, en het ontwikkelen van 21e-eeuwse vaardigheden en creativiteit. Voor het cultuurparticipatiebeleid gaat het om bevorderen van cultuurdeelname, van maatschappelijke participatie of sociale cohesie en van talent- en artistieke ontwikkeling, bijdragen aan doelen voor zorg en welzijn en profileren van de gemeente als aantrekkelijke vestigingsplaats.

Gemeenten verwachten al met al veel van hun beleid op deze terreinen. Ook richten ze hun beleid op een brede doelgroep. Bij cultuureducatie is dit nog vrij afgebakend: het gaat het vooral om kinderen in de basisschoolleeftijd en in iets mindere mate jongeren van 12-18 jaar. Het cultuurparticipatiebeleid is veel ruimer. Meer dan de helft van de gemeenten richt zich hiermee op alle burgers, of, als ze wel doelgroepen noemen, op veel verschillende doelgroepen.

Gemeenten zien cultuureducatie en cultuurparticipatie als een publieke taak, maar ze achten zich hier niet alleen verantwoordelijk voor. Ze zijn afhankelijk van partijen buiten de overheid. Of zoals een geïnterviewde beleidsmedewerker het uitdrukt: ‘Wij maken geen cultuur, zo simpel is het.’

Gemiddeld zijn er per gemeente negen verschillende soorten partijen betrokken bij de uitvoering van het beleid voor cultuureducatie en -participatie. Het gaat om een samenspel van een groot aantal partijen uit de driehoek overheid, markt en samenleving. Als vorm van sturing noemen beleidsmedewerkers het vaakst die van de ‘samenwerkende overheid’. Welke rol zij in deze samenwerking vervullen, verschilt per gemeente en per situatie. Bijna de helft van de gemeenten ‘stimuleert’ en wil anderen in beweging krijgen om de gemeentelijke doelen te realiseren. De overige gemeenten kiezen voor een lagere trede (‘faciliteren’) op de
overheidsparticipatietrap of juist een hogere (‘regisseren’). Bij cultuureducatiebeleid kiezen meer gemeenten voor de rol van regisseren dan voor faciliteren en bij het cultuurparticipatiebeleid is dit precies omgekeerd. Maar welke rol men ook kiest, het is duidelijk dat er bij alle rollen sprake is van samenwerking tussen gemeente en andere partijen.

Daarnaast willen gemeenten de samenwerking tussen de diverse partijen buiten de overheid stimuleren en verbindingen tussen deze partijen leggen. De meest genoemde activiteit binnen cultuureducatiebeleid is bijvoorbeeld ‘het stimuleren van de samenwerking tussen onderwijs en cultuur’. En ook andere veel genoemde activiteiten richten zich op deze vorm van samenwerking, zoals ‘het realiseren van cultureel aanbod voor scholen’ en ‘het realiseren van meer verbinding tussen binnenschoolse en buitenschoolse cultuureducatie’. Bij het cultuurparticipatiebeleid is de meest genoemde activiteit ‘het stimuleren van samenwerking tussen de verschillende lokale culturele aanbieders’.

Ook al nemen gemeenten een rol op zich bij het realiseren van de publieke waarde van cultuurparticipatie en -educatie, het zijn beide geen wettelijke taken (muv de bibliotheektaak en taken voor erfgoed). Gemeenten hebben hierin een eigen keuze en zijn vrij om het beleid in te vullen zoals hen goeddunkt, of om geen beleid te maken. Wel laat het onderzoek zien dat het gemeentelijk beleid sterk gestuurd wordt door landelijke beleidsprogramma’s en (matchings)regelingen. De meeste gemeenten doen mee aan het programma Cultuureducatie met Kwaliteit (CmK) en de Brede Regeling Combinatiefuncties (BRC).

De doelstellingen van beide vinden we een-op-een terug bij die van het gemeentelijk beleid. Begrijpelijk, gezien de matchingsconstructie van beide subsidieregelingen. Met ‘bovenwettelijk’ beleid weet het ministerie van OCW gemeenten dus te bewegen tot beleid en cofinanciering. De invloed is zelfs dermate groot dat sommige van de geïnterviewde beleidsmakers zich afvragen of het beleid voor cultuureducatie in hun gemeente wel wordt voortgezet wanneer het CmK programma zou stoppen.

Toch heeft het ontbreken van een wettelijk vastgelegde taak consequenties voor het gemeentelijk beleid. Zo missen gemeenten wetten en regelgeving om budget voor cultuureducatie of cultuurparticipatie veilig te stellen binnen de eigen begroting of om dit ‘af te dwingen’ bij partijen in onderwijs, zorg of welzijn. Gemeenten gebruiken net als de landelijke overheid zelf ook ‘bovenwettelijk’ beleid om de partijen in het veld te stimuleren of verleiden om bij te dragen aan de gemeentelijke doelstellingen. Hun belangrijkste
beleidsinstrument zijn subsidieregelingen. Bijna alle gemeenten hebben eigen subsidieregelingen (voor meerjarige relaties met culturele partijen en/of voor incidentele projecten) waarmee ze culturele aanbieders en verenigingen of initiatieven financieren en daarmee culturele activiteiten mogelijk maken voor inwoners. Een ander belangrijk beleidsinstrument betreft de uitvoering van gemeentelijk beleid via het beleggen van taken bij een gespecialiseerde uitvoeringsorganisatie of het aanstellen van een speciale functionaris, zoals een cultuurcoach, cultuurmakelaar of cultuurscout. Deze hebben beide als intermediair de taak om culturele partijen onderling te laten samenwerken en/of cultuur te verbinden met partijen uit andere domeinen zoals onderwijs, zorg en welzijn. Een groot deel van deze functionarissen bekostigen gemeenten vanuit de BRC of via de penvoerders die het CmK-programma uitvoeren. Bijna alle gemeenten hebben ook een speciale regeling of fondsen voor minima.

Een andere consequentie van het ontbreken van een wettelijke taak is de relatief marginale positie van cultuureducatie en -participatie binnen de lokale politiek, het gemeentelijk beleid en de ambtelijke organisatie. Ook al hebben de meeste gemeenten beleid voor deze terreinen, vergeleken met andere beleidsterreinen waarvoor gemeenten wel wettelijke taken hebben, is de aandacht, het budget en de menskracht voor cultuureducatie en -participatie gering.

Bij de meeste gemeenten zijn beide terreinen belegd bij één ambtenaar, die in het merendeel van de gevallen ook nog andere culturele onderwerpen en andere beleidsterreinen in de portefeuille heeft. De geïnterviewde beleidsmedewerkers wijzen bovendien op het voortdurende gevaar van bezuinigingen en kerntakendiscussies, waarbij cultuur als eerste geslachtofferd wordt. Ook staan cultuureducatie en -participatie niet hoog op de lokale politieke agenda. Slechts bij een vijfde van de gemeenten besteden de meeste politieke partijen er expliciet aandacht aan in hun verkiezingsprogramma’s en dienen ze regelmatig raadsvragen in op deze thema’s. Een gevolg van de marginale positie in politiek en beleid is dat de verantwoordelijke beleidsmedewerker(s) deze terreinen voortdurend moet bevechten in de gemeenteraad, bij de wethouders en bij collega’s in de interne organisatie.

Het enorme belang van de beleidsmedewerker voor cultuureducatie- en cultuurparticipatiebeleid is misschien wel een van de meest opvallende resultaten van dit onderzoek. Zonder wettelijke regelgeving leunt dit beleid grotendeels op de inzet en vaardigheden van deze beleidsmedewerker(s).

Het beleid is complex door de samenwerking met een groot aantal lokale partijen binnen en buiten de culturele sector en met andere overheden, door de diverse doelstellingen en doelgroepen van het beleid, door de geringe capaciteit in fte/uren binnen de ambtelijke organisatie en het gebrek aan politiek draagvlak. De beleidsmedewerker heeft met al deze zaken van doen en moet over veel vaardigheden en competenties beschikken. In de meeste gevallen zijn ze ‘eenpitters’, een term die beleidsmedewerkers zelf bezigden in de interviews. De beleidsmedewerker geeft vorm aan het beleid. Hij of zij houdt de beleidscyclus op gang en
is, naast lokale culturele organisaties, de meest genoemde partij die aan het college van B&W vraagt om beleid voor cultuureducatie en/of -participatie te maken of veranderen. Daarnaast vragen de beleidsmedewerkers voortdurend aandacht voor deze beleidsterreinen bij de politiek en bij collega’s, onderhouden ze contacten met een groot aantal partijen en netwerken binnen en buiten de gemeente, en coördineren ze de uitvoering en de monitoring en evaluatie. Uit de interviews blijkt dat ze een grote passie en bevlogenheid voor cultuureducatie en cultuurparticipatie hebben. Dit lijkt een voorwaarde te zijn om als eenpitter de vele en complexe werkzaamheden uit te voeren. De bevlogenheid compenseert het tijdgebrek dat sommige geïnterviewde beleidsmedewerkers ervaren om al het noodzakelijke werk uit te voeren.

Tot slot, de grootte van de gemeente is sterk van invloed op het cultuureducatie- en cultuurparticipatiebeleid. Kleinere gemeenten hebben minder doelstellingen en activiteiten, zetten minder beleidsinstrumenten in, en monitoren en/of evalueren hun beleid minder vaak dan de grotere steden. Ook nemen ze veel minder deel aan landelijke regelingen als CmK, BRC, MuziekMatch, Age Friendly Cultural Cities en kiezen ze minder vaak voor de rol van regisseren. De beleidsmedewerkers in deze gemeenten zijn per definitie eenpitters, en melden
een sterke behoefte te hebben aan kennisuitwisseling met beleidsmedewerkers uit andere gemeenten.

(1) Onder cultuurparticipatie verstaan we in deze monitor alle vormen van actief beoefenen van kunstzinnige
en creatieve activiteiten in de vrije tijd